Considerações sobre a Reforma da Educação Superior
Reforma da Educação Superior
Considerações sobre o projeto de lei e o decreto elaborados pelo Ministério da Educação
1. - Considerações iniciais
O Governo Federal, através do Ministério da Educação, resolveu
modificar a sistemática de funcionamento da educação superior no Brasil.
Em início de 2004 o Executivo Federal iniciou estudos para que fosse
editada a então chamada "Lei 0rgânica da Educação Superior", que mais tarde passou a ser denominada de "Lei da Educação Superior" e finalmente de "Lei da Reforma da Educação Superior".
No primeiro documento o MEC divulgava as cinco razões que motivam a reforma, a saber:
- reformar para fortalecer a universidade pública;
- reformar para impedir a mercantilização do ensino superior;
- reformar para garantir qualidade;
- reformar para democratizar o acesso e
- reformar para garantir a gestão democrática.
Foi criado um grupo de trabalho no Ministério que se encarregou de
elaborar uma primeira versão, sendo liberada para um debate ainda em 2004.
O texto mostrava claramente aspectos inconstitucionais e recebeu muitas críticas logo de início, tanto por parte da comunidade docente e técnicoadministrativa, como da estudantil e das entidades mantenedoras das instituições particulares.
Foi aberto prazo para que fossem apresentadas contribuições para o seu aperfeiçoamento e diversos encontros foram realizados em todo o Brasil.
O setor privado organizou-se criando o Fórum Nacional da Livre
Iniciativa na Educação, congregando mais de 20 entidades representativas do setor, dentre elas organizações sindicais e associativas.
Alguns seminários e audiências públicas aconteceram tanto na Câmara dos Deputados, como no Senado Federal, subsidiando posições futuras a serem adotadas pelos parlamentares, quando o Projeto chegar ao Congresso Nacional.
O MEC recebeu as sugestões e elaborou uma segunda versão,
disponibilizando-a para novas emendas.
Relativamente ao primeiro projeto existiram melhorias, reduzindo-se
alguns pontos claramente prejudiciais ao desenvolvimento da educação no país.
Novas modificações foram propostas, dentro de um outro prazo fixado
pelo governo e finalmente, em 29 de julho de 2005, é apresentada a terceira versão, ainda sob a forma de anteprojeto.
Esse ato marcou o término de mandato do Ministro Tarso Genro que
renunciou o MEC para dedicar-se à missão exclusivamente política-partidária.
O documento foi entregue ao Presidente da República que encarregou a Casa Civil de promover uma nova série de estudos para, então, remetê-lo sob forma de Projeto de Lei ao Legislativo Federal.
A equipe econômica vetou muitos pontos pretendidos pelo MEC e criouse um impasse.
Os meses foram passando e o projeto não foi remetido para o Congresso.
Algumas datas foram fixadas e todas descumpridas e até o momento em que encerrávamos o presente estudo o assunto não evoluiu
Como ficou evidenciado o desejo de mudar a solução foi editar um
decreto (chamado de decreto-ponte) para antecipar a vigência das modificações.
O decreto é editado pelo Presidente da República e não depende do
Congresso Nacional, mas tem limitações eis que não tem força para modificar as leis.
A função de um decreto é regulamentar leis.
Já para que exista uma nova lei primeiro o texto tem que ser analisado
pelas diversas Comissões Técnicas da Câmara dos Deputados.
Depois poderá ir à Plenário e, se aprovado, segue para o Senado Federal, por onde também é analisado. Existindo modificações volta à Câmara para então haver o reencaminhamento ao Presidente da República, para que seja sancionada a lei.
Não há prazos fixos, podendo haver um longo processo de estudo pelos deputados e senadores.
Em todas as versões do anteprojeto da lei consta que "As instituições de ensino superior deverão adaptar seus estatutos e regimentos ao disposto nesta Lei no prazo de dois anos, contados de 1º de janeiro do primeiro ano subseqüente ao da publicação da Lei".(artigo 55, na última redação).
A lei dificilmente será aprovada em 2006. É praticamente certo de que
isso aconteça, tanto pelas razões técnicas como, em especial, pelo momento político.
Isso ocorrendo e tomando-se em conta que existirão dois anos para que as IES adaptem suas normas à disposição geral (2007 e 2008) os efeitos práticos, na melhor das hipóteses para os defensores das modificações, apenas em 2009 é que passariam a vigir os ditames nas universidades, centros universitários e faculdades.
Desta forma, apesar de ser importante um acompanhamento e defesa de interesses da educação brasileira, nenhuma instituição deve se preocupar a curto e médio prazo com efeitos benéficos ou maléficos da futura lei pretendida pelo Ministério da Educação.
2. - Entendimentos errôneos do atual governo sobre educação
Muitos são os pontos divergentes sobre o entendimento acerca da
educação.
O atual governo parte, logo de início, de duas premissas que afrontam a Constituição Federal:
a) "A educação superior é bem público que cumpre sua função social por meio das atividades de ensino, pesquisa e extensão" e
b) "A liberdade de ensino à iniciativa privada será exercida em razão e
nos limites da função social da educação superior"."
Ambas afirmativas estão no Artigo 3º da terceira versão do anteprojeto de lei.
Em diversas ocasiões como aconteceu em audiência pública ocorrida na Comissão de Educação da Câmara dos Deputados em 7 de junho de 2005, quando se discutia a inclusão da educação no Acordo Geral de Serviços da Organização Mundial do Comercio, o então titular do MEC afirmava que "o Brasil considera a educação como um direito e um bem público, e não uma mercadoria ou serviço comercializável, sujeito às leis do mercado".
Erra o Executivo ao trazer como alicerce de sua reforma da educação
superior princípios não acolhidos pela Constituição Federal que assegura, que:
a) "A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade...". (Artigo 205) e
b) "O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições:
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;
II - autorização e avaliação da qualidade pelo Poder Público."(Artigo
209).
Existe uma fundamental diferença entre o que os governantes atuais do Brasil presumem e o que verdadeiramente o Brasil entende.
Na primeira situação é um posicionamento subjetivo de pessoas que estão no poder e que falam em reforma "democrática republicana (sic)". Na última é uma decisão "dos representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, "(in Preâmbulo da Constituição de 1988).
Prevalecerá, naturalmente, o disposto na Carta Magna.
Poderíamos citar outras divergências - como o caso da "gestão
democrática das escolas públicas e particulares" - entre o "Brasil legal" e o "Brasil imaginário" do grupo da reforma universitária do MEC, mas nos cingimos, por ora, a esses comentários.
3. Alguns comentários sobre as três versões do anteprojeto
Existiram até o fim de julho de 2005 três documentos oficiais.
O número de artigos veio diminuindo. Antes eram 100, depois 72 e agora 69. Talvez o último seja sugestivo para dar impressão de que se pretende "virar de cabeça" para baixo a educação brasileira.
A estrutura, contudo, é muito semelhante e na prática objetiva revogar tão somente os artigos 44 a 57 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394, de 1966) e a já praticamente morta Lei nº 5.540, de 1968.
Ademais altera algumas normas esparsas ligadas inclusive a disposições tributárias, de fixação de preço de encargos educacionais e do sistema educacional.
A maior parte do inserido no Anteprojeto poderia ter sido imposto por
Decreto. Teria sido mais fácil ao Executivo eis que os decretos são baixados pelo governo sem se ouvir o Legislativo. Um "decretão" ou vários decretos atenderia aos ideais dos membros da reforma.
Aliás, por meio de outros sucessivos decretos, muitas mudanças já têm sido feitas no campo do ensino superior. Na prática, a reforma já vem existindo, pelos atos do Presidente da República e do Ministro da Educação.
A nova lei - se aprovada - incorporará as práticas já feitas, dando um
caráter mais duradouro e só novamente modificáveis por outra lei ou por medida provisória.
Sob o prisma de técnica legislativa a segunda e terceira versões foram
aprimoradas. A primeira não resistiria às análises dos assessores parlamentares, comprometendo aspectos formais e materiais.
É provável que a Casa Civil da Presidência da República será mais
cautelosa quanto à preparação do Projeto de Lei que será, ainda em 2005, enviado aos parlamentares.
4 - Primeiras dificuldades do Projeto no Poder Legislativo
A maior barreira que o Projeto terá que enfrentar será na Comissão de
Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados.
Segundo o Regimento Interno da casa legislativa pela citada comissão
técnica é encarregada pela apreciação dos aspectos de constitucionalidade e legalidade da proposição.
Alguns juristas já fizeram análise das afrontas constitucionais existentes na iniciativa do Ministério da Educação e dezenas de pontos conflitantes com a Carta de 1988 foram listados.
O parecer que será dado por um relator designado na Comissão será
decisivo para a vida da reforma universitária.
Estão sendo mobilizados grupos pró e contra proposta e os políticos irão medir bem suas decisões antes dos votos.
Mais à frente, na Comissão de Educação, existirá sucessivas audiências públicas para análise dos diversos aspectos do documento.
A previsão é que até o fim de 2005 o assunto não chegue a Plenário da Câmara, ficando para 2006 sua verificação no Senado Federal.
5 - Aspectos positivos da reforma da educação superior
A iniciativa do governo trouxe, na prática, algumas conseqüências
favoráveis e dentre elas podemos citar:
- discutiu-se amplamente sobre o ensino superior brasileiro através de
vários eventos inter e extra institucionais. Em nenhuma ocasião, desde de que foi falado na reforma, o tema deixou de ser inserido em pauta;
- o segmento privado do ensino superior, bastante fragmentado por
dezenas de associações representativas dos mais diferentes segmentos leigos ou confessionais, se uniu (pelo menos formalmente) surgindo o Fórum Nacional da Livre Iniciativa na Educação;
- os Institutos Superiores de Educação, criados pela LDB de 1996,
deverão se unir para resistir sua pretendida extinção pela reforma, podendo melhorar a qualidade na formação dos docentes;
- a duração dos cursos de graduação deverá ficar com três anos ou mais, extinguindo-se a formação universitária com menor tempo (a proposta de reforma obriga que os cursos sejam ministrados em um mínimo de três anos);
- os programas de Pós-Graduação Lato Sensu devem se estruturar de
forma mais avançada e moderna. O projeto rebaixa a Especialização não mais a enquadrando como Pós-Graduação;
- a rede pública de ensino superior tende a crescer, já sendo anunciada a criação de diversas universidades federais. Havia uma estagnação há muitos anos. Não obstante, partindo do princípio de que os recursos do MEC não terão grandes dotações, ficarão mais escassas as verbas para as atuais instituições federais de ensino superior;
- o assunto trará comprometimento de parlamentares que buscam a
reeleição.
Outros itens serão acrescidos nessa pauta, conforme as tendências de
avanços ou retrocessos do projeto de reforma.
6. - Considerações sobre a terceira versão do anteprojeto
1. - O documento está dividido em três títulos:
I - Das normas gerais da educação superior;
II - Da educação superior no Sistema Federal e
III - Disposições finais e transitórias.
2. - Há subdivisões em Capítulos, Seções e naturalmente Artigos,
atingindo 69 no total;
3. - 0 Capítulo I fala sobre as Disposições Gerais e inclui os Artigos 1º a12. Nos mesmos destacam-se:
- diz que a Lei estabelece as normas gerais da educação e fegula a
educação superior no sistema federal de ensino;
- fala em instituições públicas e particulares mas erradamente
inclui numa terceira categoria as "comunitárias" como se existisse uma
diferenciação na lei maior. O Código Civil, que se aplica ao caso,
afirma que ou é pública ou é particular. As comunitárias são integrantes do último grupo, embora tenham características próprias não podem se constituir como uma organização híbrida;
- são estabelecidas finalidades e abrangência;
- define como a IES deve cumprir sua função social;
- exige a duração de três anos para os cursos de graduação, com
cargas horárias definidas pelo Conselho Nacional de Educação;
- afirma que pós-graduação são programas de mestrado e
doutorado;
- transferem para o grupo de formação continuada os cursos
seqüenciais e de pós-graduação lato sensu, entendidos como de
aperfeiçoamento e de especialização;
- ressalta que os cursos de educação profissional tecnológica
podem ter dois anos;
- permite que o registro dos diplomas seja feito nas universidades
e centros universitários;
- restringe às universidades públicas a prerrogativa para
revalidade diplomas expedidos no exterior para cursos de graduação:
- mantêm os 200 dias letivos por ano;
- obriga a freqüência mínima de 75% exceto nos programas de
educação a distância;
- permite educação a distância em todos os cursos superiores,
inclusive mestrados e doutorados;
- mantém a exigência de credenciamento das instituições no MEC
para ministrar programas de EAD;
- permite que as IES credenciadas para ensino com metodologia
de educação a distância operem em unidade da federação distinta de sua sede;
- afirma que os diplomas expedidos terão validade nacional, quer
decorrentes de cursos presenciais ou a distância;
- exige que a CAPES tenha um Plano Nacional de Pós-Graduação;
4. - O Capítulo II regulamenta a instituições de ensino superior e abrange os Artigos 13 a 28. 0s principais pontos são os seguintes:
- fala que as IES podem ser mantidas pelo Poder Público, por
pessoa física, sociedade, associação ou fundação;
- exige que exista capital nacional de pelo menos 70% nas
mantenedoras com fins lucrativos;
- volta a falar em instituições comunitárias como um terceiro tipo
de mantenedora; (além das públicas e particulares)
- restringe a três tipos as IES:
a) universidades;
b) centos universitários e
c) faculdades
- estabelece prerrogativas de cada tipo de IES e lista as diretrizes a
serem seguidas, em termos de número de cursos, percentuais de
docentes com tempo integral e dedicação exclusiva e outros aspectos
que merecem aprofundamento por instituição;
- fala da autonomia universitária;
- exige a existência de Plano de Desenvolvimento Institucional;
- discorre sobre a educação superior no Sistema Estadual de
Ensino, respeitando os princípios constitucionais no tocante aos cursos de graduação, contudo não confere direitos para credenciamento de pósgraduação stricto sensu e educação a distância;
5. - A partir do Artigo 29 e até o 54 traz disposições, no Titulo II, acerca da educação no Sistema Federal de Ensino. O assunto é subdividido em Capítulos e no I (Disposições Gerais), exige a existência do conselho social de desenvolvimento, de caráter consultivo, com a finalidade de assegurar a participação da sociedade em assuntos relativos ao desenvolvimento institucional.
Esse conselho é visto como inconstitucional nas instituições privadas,
embora o assunto seja ainda polêmico e provavelmente só será decidido futuramente no Judiciário.
O Capítulo II regula a educação superior no Sistema Federal, com todos os pontos sobre pré-credenciamento, credenciamento, renovação de credenciamento, descredenciamento e demais aspectos inclusive de autorização de cursos e programas.
Já o Capítulo III dedica-se às Instituições Federais de Ensino Superior,
com disciplinação das universidades, centros universitários e faculdades públicas mantidas pela União. Há uma Seção sobre financiamento e outra sobre Políticas de Democratização de Acesso e de Assistência Estudantil.
6. - Por fim, o Título III, traz as Disposições Finais e Transitórias,
reunindo as matérias nos Artigos 55 a 69. 0s principais pontos são os abaixo comentados:
- as IES devem adaptar seus estatutos e regimentos no prazo de
dois anos, contados de 1º de janeiro do primeiro ano subseqüente ao da publicação da lei;
- há prazos especiais de até seis anos para implantação dos cursos
de mestrado e oito para os de doutorado;
- cria loteria para financiar a educação;
- exige que o Executivo mande ao Congresso Nacional projeto de
lei instituindo um novo plano de carreira do magistério superior das
instituições federais;
- obriga a realização da Conferência Nacional da Educação
Superior, para decidir grandes temas sobre o segmento;
- modifica algumas leis e diz o que é revogado.
Vale ressaltar que nessa terceira versão foi suprimida a disposição que existia sobre os Institutos Superiores de Educação.
7 - Surgimento do Decreto-Ponte como meio possível para encurtar as distâncias entre as mudanças pretendidas e as mudanças possíveis Durante o segundo semestre de 2005 inici
Fonte: IPAE
